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房屋征收部门能否成为适格被告?
来源:    发布时间:2018-01-26 12:20    作者:    阅读:

       根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定,认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的,属于行政诉讼受案范围。所谓行政协议,是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。尽管行政协议在性质上仍然属于一种行政行为,在主体、标的以及目标等方面与民事合同多有不同,但它的确是一种”最少公法色彩、最多私法色彩”的新型行政行为。与民事合同类似,行政协议同样是一种合同,同样基于双方或者多方当事人的意思合致,同样具有合同当事人地位平等以及非强制性等特点。正是基于这种类似性,最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条才规定,在行政协议诉讼中”可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”。在民事合同法律规范中,合同相对性原则具有基础地位。该原则是指,合同在特定的合同当事人之间发生法律约束力,合同当事人一方可以基于合同向合同的相对方提出请求或者提起诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款规定:“补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一方当事人可以依法提起诉讼。”的规定正是合同相对性原则的具体体现。所以,针对补偿协议提起诉讼,可以协议的相对方即征补办为被告。

      行政协议虽以合同的面貌出现,但说到底还是一种行政行为。在行政诉讼中,确定适格被告的依据是所谓法定主体原则,即:行政机关作出了被诉的那个行政行为,或者没有作出被申请的行政行为,并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告”的规定就是法定主体原则的具体体现。通常情况下,法定主体原则具体包括这样两个要件:第一,谁行为,谁为被告;第二,行为者,能为处分。以行政协议之诉而言,所谓”谁行为”,就是指谁是行政协议的相对方;”能处分”,就是指该相对方有能力履行协议所约定的给付义务。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的确规定:”市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”但这里所谓的”负责”,只是明确一种主体责任,并非是指该行政区域房屋征收与补偿方面的所有工作都由市、县级人民政府负责。考虑到房屋征收与补偿工作量大面广,不可能都由人民政府具体实施,该条第二款紧接着规定:”市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”房屋征收部门与市、县级人民政府在房屋征收与补偿工作中各有分工,各负其责。例如,依照该条例第二十五条的规定,与被征收人订立补偿协议就由房屋征收部门以自己的名义进行;达不成补偿协议的,则依照该条例第二十六条的规定,由房屋征收部门报请市、县级人民政府作出补偿决定。房屋征收部门虽然是由”市、县级人民政府确定”,但其职责并非由市、县级人民政府授权,也非由市、县级人民政府委托,其和市、县级人民政府一样,都是在该条例的授权之下以自己的名义履行职责。(2016)最高法行申2719号

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