【问题提示】

      未达成拆迁补偿协议，能否对无证房屋按违法建筑下达行政处罚决定?

【要点提示】

      认定和查处违法建筑，应当是维护城乡协调发展的手段，而不能成为政府部门的行政目的，尤其是成为拆迁之目的。为了达到低成本拆迁的目的，打着认定和查处违法建筑的旗号，随意认定被拆迁房屋为违建，这种“形式合法、实质不合法”的做法明显背离了行政目的，属滥用职权之举。此外，《中华人民共和国城乡规划法》从2008年开始实施，如果被拆迁房屋建于2008年之前，那么按照该法对其作出行政处罚决定，也属于明显的适用法律错误。

【案例索引】

      宁乡县城市管理和行政执法局关于撤销宁城处字[2014]经开区第XXX号行政处罚决定书的决定

【案情简介】

      申请人：高先生

      代理律师：北京文启律师事务所梁开贵律师

      被申请人：宁乡县城市管理和行政执法局(以下简称县城管局)

      高先生是湖南省长沙市宁乡县城郊乡某村的村民，在该村拥有房产。因高先生所在村庄面临拆迁，拆迁双方在补偿问题上存在较大争议，未能达成补偿协议。2014年7月28日，县城管局针对高先生建于2006年的上述房产作出宁城处字[2014]经开区第XXX号行政处罚决定书，认定高先生无证建房的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，并依据该法责令高先生于2014年8月4日前自行拆除该房屋，逾期未拆除，将予以强制拆除。北京文启律师事务所梁开贵担任高先生的委托代理人，负责全权处理其拆迁维权事宜。梁律师随即协助高先生向宁乡县人民政府提起行政复议，要求撤销上述行政处罚决定。

【审理】

      宁乡县人民政府经审理认为：县城管局作出宁城处字[2014]经开区第XXX号行政处罚决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。2014年10月27日，宁乡县人民政府作出宁政复决字[2014]第XX号《行政复议决定书》，维持宁乡县城市管理和行政执法局作出的宁城处字[2014]经开区第XXX号行政处罚决定。

      收到上述复议决定后，梁律师立即为高先生起草《行政起诉状》，并指导高先生向法院就本案提起行政诉讼。开庭过程中，梁律师明确指出本案所涉行政处罚决定的诸多法律漏洞，包括：违反法不溯及既往的原则;违反《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》以及国务院的相关规定;背离行政目的、滥用职权等。

      经过激烈的庭审辩论，县城管局作出上述行政处罚的违法之处已经昭然若揭。2015年1月16日，县城管局作出《宁乡县城市管理和行政执法局关于撤销宁城处字[2014]经开区第XXX号行政处罚决定书的决定》，自行撤销了上述宁城处字[2014]经开区第XXX号行政处罚决定书。

【评析】

      在我国的农村地区，许多宅基地上的房屋在进行建设的时候往往缺乏相应的手续，建成后也并未办理相关权证，主要是由于历史原因以及我国的国情所导致，本案即属于这种情况。

      本案中，高先生的房屋建于2006年，在房屋建成后长达八年的时间里，并没有任何相关部门对高先生建设房屋的合法性提出质疑，而仅仅是到了拆迁阶段，在无法达成补偿协议的情况下，才开始追究其无证建设的责任，实际上是意图通过行政处罚的方式，以拆除违法建筑的名义来进行征收拆迁。然而，《中华人民共和国城乡规划法》第70条规定：“本法自2008年1月1日起施行。”该法并没有溯及既往的效力，而高先生的建设行为发生在2006年，即《中华人民共和国城乡规划法》实施之前。因此，县城管局依据新法对旧的行为进行处罚，显然违反了法不溯及既往的原则，属于适用法律错误。

      认定和查处违法建筑，应当是维护城乡协调发展的手段，而不能成为政府部门的行政目的，尤其是成为拆迁之目的。为了达到低成本拆迁的目的，打着认定和查处违法建筑的旗号，随意认定被拆迁房屋为违建，这种“形式合法、实质不合法”的做法明显背离了行政目的，完全违反了严格执法和维护公共利益的精神，颠倒了城乡管理的目的和手段的关系，属滥用职权之举，不具有合法性。不过，现实中像本案这样的情况可谓比比皆是，并且大部分不明真相的被拆迁户由于法律意识薄弱，也未求诸专业拆迁律师，因而没有及时拿起法律武器维权，即使拆迁方存在违法之处，错过时机之后再想维权也追悔莫及，结果往往是“哑巴吃黄连”。